Анна Дупан: «Закон получается более разумным, когда учитываются и социальные, и экономические эффекты»

28 Июня 2017

Высшая школа экономики совместно с Союзом российских пивоваров разработала концепцию раздельного регулирования для всех видов алкогольной продукции (в частности, для пивоваренной продукции), а сейчас работает над модернизацией 171-го Федерального закона. Разработчики надеются представить предложения по изменениям на заседании рабочей группы по повышению эффективности государственного регулирования и конкуренции на алкогольном рынке. О проекте мы поговорили с одним из его разработчиков, Анной Дупан.



«Наш проект построен по образцу Налогового кодекса»


- Расскажите про вашу работу над структурой проекта и его частью о регулировании пива.

- Проект, который мы готовим, и который, надеюсь, начнет рассматривать рабочая группа при Министерстве экономического развития, построен по очень простой схеме. Мы взяли за образец Налоговый кодекс. В нем есть общая часть, которая касается абсолютно всего налогообложения, и специальная часть, где есть отдельные главы по каждому виду налогов.

Мы сделали точно так же. У нас есть общая часть, в которой две главы. Первая глава — все общие нормы, которые применяют при производстве, обороте, розничной продаже, экспорте и импорте, учете. В ней описываются понятия, полномочия органов власти и некоторые другие общие положения. Там же мы выделили в отдельную статью ЕГАИС — это давно пора было сделать. Вторая глава общей части — это контроль и ответственность.

В особенной части у нас есть главы, посвященные регулированию спирта и спиртосодержащей продукции, крепких алкогольных напитков; вина; пивоваренной продукции. И дальше отдельные нормы по лицензированию, потому что с точки зрения юридической техники лицензирование нельзя вставлять в общую часть, так как оно применяется не ко всем видам алкогольной продукции, например, пивоваренная продукция не подлежит лицензированию и данный момент, мы уверены, нужно закрепить в новой версии закона, прописав особенности каждого конкретного вида алкоголя. Поэтому, если нашу схему законопроекта примут, нормы о лицензировании будут дорабатывать те, кто более заинтересован в изменении режима лицензирования — виноделы, например.

В существующем 171-ФЗ, конечно, никакой структуры нет. В нашем проекте она проста и понятна и позволит в дальнейшем четко и раздельно регулировать отдельные виды алкогольной продукции.

- В структуре нет главы о слабоалкогольных напитках, которые производятся путем смешивания с этиловым спиртом. И сейчас эти напитки из-за несовершенства законов мимикрируют под пивные напитки, сидр и медовуху ради снижения акциза. Как в разрабатываемом законе это будет учитываться?

- Этот вопрос будет разрешен на уровне понятий. В законе будут определения спиртосодержащей продукции, под которые подпадут, в том числе, алкогольные напитки, которые создаются путем смешивания со спиртом. И регулироваться они будут отдельно.

- Когда началось обсуждение раздельного регулирования, появилась идея создать три разных закона — по крепкому алкоголю, по вину и по пиву. Та конструкция, к которой в итоге пришли, единый закон со специальными главами, — это оптимальный вариант или компромисс?

Мне, как юристу, кажется, что идея с единым законом и особенными частями правильная. Когда все собрано в одном законе, это удобно. А если всем делать отдельные законы, то там будут во всех повторяться общие положения, где-то нужно отсылки давать. Проще сделать отсылку внутри одного акта, чем делать перекрестные отсылки между актами. И вносить изменения при необходимости проще.

В той конструкции, которая есть сейчас, мы понимаем, что то, что есть в одной особенной главе, конституционально не применяется к другой особенной главе. Поэтому единый закон — не компромисс, а оптимальная конструкция.

Хотя, если честно, сначала я тоже считала, что можно делать отдельный закон о пиве, но потом, когда уже погрузилась в проблемы других отраслей и вообще в регулирование алкоголя, согласилась, что надо делать единый закон.

«Закономерно поменять и законодательство о рекламе»

- Что может дать новый закон бизнесу, обществу и государству?

- Если мы уберем лишние ограничения, дублирования, неясности, это уже будет большой плюс для отрасли. Закономерно следом поменять и законодательство о рекламе, поскольку часть положений, регулирующих отрасль, закреплены именно там.

Запреты уже были неоднократно, и сухой закон у нас пытались вводить, все просто переводится на нелегальный уровень. Поэтому надо формировать правильную культуру потребления, а это можно сделать, только когда есть условия для того, чтобы общество могло выбрать, чтобы пиво не было чрезмерно дорогим по сравнению с водкой, как это произошло сейчас.

От снижения нагрузки будет только плюс и для общества, и для государства, потому что повысится прозрачность, собираемость акцизов. Тут одно с другим связано, и чем яснее и прозрачнее регулирование, тем всегда лучше отрасли и конечному потребителю, а значит, и государству.

Надо сохранить и то позитивное, что уже сделано. ЕГАИС мы считаем большим шагом вперед, надо её развивать, а также переходить к устранению дублирования информации, это позволит отрасли более эффективно функционировать.

- Если говорить о разных сегментах, как на это может повлиять изменение акцизной политики?

- Когда социальные и экономические эффекты одновременно учитываются в модели, она получается более разумной. Исходя из этого, их повышение точно нецелесообразно.

- Я так понимаю, что для органов власти сейчас акциз — это вопрос исключительно экономический, а не социальный?

- В принципе, да. Бюджет дефицитный, а собираемость акциза от алкогольной продукции, особенно от пива, очень высока. Тут государство ориентируется на экономику. С другой стороны, все чиновники, с которыми мы на каком-либо уровне общались, в один голос говорят, что для них социальная составляющая тоже очень велика, поэтому мы будем находить баланс.

«Лицензирование не дает положительного эффекта для бюджета и граждан»

- Какой зарубежный опыт изучали в разработке стратегии, потом законопроекта? И если в таком виде его примут, к какой стране по стилю регулирования мы приблизимся?

- Мы изучили огромный зарубежный опыт, начиная с Норвегии, Финляндии, где регулирование довольно жесткое, до достаточно либеральных по отношению к пиву стран, таких как Германия, Бельгия, Франция.

Если говорить о модели, то, скорее, у нас после того, как закон будет принят, будет романо-германская модель. Российское регулирование все равно склонно к романо-германской модели — Германия, Франция. Но в любом случае, он не будет похож ни на один из существующих законов. Это не калька какого-то из законов, потому что специфика российского регулирования имеет достаточно существенные отличия, и с ней приходится считаться.

Что касается, допустим, лицензирования, — мы достаточно изучали европейский опыт и пришли к выводу, что ужесточение существующих лицензионных требований, как и расширение объектов лицензирования, не даст вообще никакого положительного эффекта для бюджета и для граждан. 

Что касается других вопросов, например, связанных с рекламой и так далее, то, конечно, у нас законодательство сейчас драконовское. Нас можно сравнить с такими странами, как Иран. Европа более лояльна. То же самое касается дополнительных требований по питьевой упаковке, складам. Это все в Европе регламентировано более либерально, чем у нас. Поэтому, чтобы нам на равных конкурировать с Европой, а главное, с нашими коллегами и партнерами по ЕАЭС, то нет смысла закручивать гайки, а все-таки лучше идти в линии не слишком либеральной, но и не слишком радикальной.

- Кстати, если вспомнить про ЕАЭС, насколько сильно на рынок и экономику, на регулирование влияет то, что мы находимся в союзе с Казахстаном, Арменией, Белоруссией и Киргизией?

- Очень сильно влияет, я приведу простой пример: в Белоруссии производство пива регламентировано более лояльно, а ставка акциза составляет примерно 10,7 российского рубля за литр. В этих условиях производство более дешевое, и это помогает белорусскому пиву конкурировать с российскими пивоварами на нашем рынке.

«Виноделам нужно будет прописать свою специфику»

- Насколько большая команда работает над законопроектом?

Такой проект невозможно написать в одиночку. Мы представляем пивоваренную отрасль, и мы концентрировались и прорабатывали только общие положения и то, что имеет отношение к пивоварам. Остальные нормы мы просто перенесли из действующего закона, поэтому, если наша идея все-таки будет принята, то надо будет однозначно подключать и виноделов, чтобы они прописывали свою специфику, потому что их тоже не устраивает действующее регулирование, и производителей крепкого алкоголя, и производителей спирта и спиртосодержащей продукции. И лицензирование мы тоже просто перенесли, как есть, из закона, но там тоже очень многое надо менять.

Над той частью, которую мы прорабатываем, трудится команда из 5 человек Института проблем правового регулирования НИУ ВШЭ. Еще участвуют специалисты из Института государственного и муниципального управления. Мы друг друга контролируем, проверяем. Неоднократно консультировались с представителями Союза пивоваров.

- Как много нового для себя о пиве вы узнали за время работы над этим проектом?

- Вы знаете, я теперь даже стала по-другому пиво выбирать. Для меня было очень интересно с человеческой точки зрения. Когда погрузились, поняли, какая интересная история у пива, насколько регулирование в нашей стране, даже в Союзе, было интересным, и чего нам не хватает.

Справка

Анна Дупан — директор факультета права Института проблем правового регулирования Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики». Кандидат юридических наук. Работает в НИУ ВШЭ с 2005 года. Профессиональные интересы — проблемы нормативно-правового регулирования сферы науки и инноваций, нормативно-правовой базы реализации федеральных целевых программ.

Справка

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» — один из ведущих и крупнейших университетов России. В НИУ ВШЭ действует 128 научно-исследовательских институтов и центров, 36 научно-учебных и проектно-учебных лабораторий, 32 международные лаборатории под руководством ведущих зарубежных учёных. 30 ноября 2016 года выпускник факультета экономики НИУ ВШЭ Максим Орешкин назначен министром экономического развития Российской Федерации.


Структура проекта нового закона о регулировании алкогольного рынка  

ОБЩАЯ ЧАСТЬ 

Глава I: Понятия, общие нормы, полномочия, ЕГАИС

Глава II: Контроль и ответственность


ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ 

Глава I: Спирт и спиртосодержащая продукция (сюда же относится слабоалкогольная продукция, получаемая купажом этилового спирта)

Глава II: Крепкие алкогольные напитки

Глава III: Вино

Глава IV: Пивоваренная продукция

Глава V: Лицензирование



Источник:Пресс-служба Союза Российских Пивоваров

Возврат к списку